Comment les lois sont-elles proposées et votées en France ?

Projet et proposition de lois, amendement, commission parlementaire, avis du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel... Ces termes omniprésents dans la vie publique vous sont expliqués dans un survol du système législatif français.

Entre le Gouvernement et le Parlement, multiples sont les possibilités de proposer une loi, de la modifier, de la corriger, de la faire adopter, rejeter ou passer de force. Lors de la discussion des lois dans les commissions des deux chambres du Parlement (Assemblée nationale et Sénat), des amendements sont ajoutés, présentés par le rapporteur puis votés. Le texte fait la navette entre les deux chambres, une à plusieurs lectures pouvant être réalisées jusqu'à l'adoption ou au rejet d'une loi. Sauf si le gouvernement engage sa responsabilité avec l'article 49.3 de la Constitution pour écourter les discussions parlementaires ou s'il demande un vote bloqué. 

Peuplant les articles de journaux et les discours des politiques, ces termes sont souvent classés dans le carton des cours d'éducation civique oubliés avec le temps. Pour dépoussiérer ces connaissances et mieux comprendre le système législatif français, revenons ensemble sur le parcours complet d'un projet ou d'une proposition de loi, de son dépôt au Bureau d'une des chambres du Parlement à sa promulgation ou rejet. Si les conditions d'écriture d'un projet de loi sont évoquées, les critères d'écriture d'une proposition de loi ainsi que les conditions de recevabilité financière ou législative qu'elle doit respecter sont, en revanche, à retrouver sur le site de l'Assemblée nationale.

La préparation d'une proposition ou d'un projet de loi

Dans la procédure législative, trois acteurs entrent en jeu : le Gouvernement, les députés et les sénateurs. Le premier, représenté par le Premier ministre est le dépositaire de projets de loi quand les parlementaires (députés et sénateurs) ont le pouvoir de déposer des propositions de loi. 

Le parcours particulier d'un projet de loi avant sa présentation au Parlement

Après qu'un ministère ait élaboré une loi, il se doit de se concerter avec les ministères pouvant être concernés par les dispositions de la future loi puis de le présenter au Conseil des ministres, les discussions étant arbitrées par le Président de la République et le Premier ministre. Une fois validé, le texte est transmis obligatoirement au Conseil d’État dont l'un des rôles est de contrôler le Gouvernement et d'examiner les projets de loi. Un rapporteur se charge d'étudier le projet déposé et de préparer un avis qu'il présente ensuite pour discussion, selon le domaine d'application du texte, à l'une des 5 sections consultatives (intérieur, travaux publics, administration, finances, sociale) du Conseil d’État. 

Cette section a pour mission d'examiner les textes pour juger de la recevabilité juridique du projet et évaluer les risques juridiques encourus par l’État. L'avis donné par le Conseil d’État porte également sur la pertinence des mesures présentées dans le texte au vu des objectifs du Gouvernement. Si nécessaire, le texte est examiné par une assemblée générale, ordinaire ou plénière, l'avis et les amendements conseillés étant ensuite transmis au Gouvernement. Celui-ci choisit alors de garder secret ou de publier l'avis du Conseil. De même, le Gouvernement peut suivre les conseils donnés, intégrer les amendements préconisés au texte initial ou abandonner la totalité du projet comme il peut tout aussi bien passer outre cet avis n'entraînant pas d'obligations. 

De retour dans les mains du Gouvernement, le projet de loi est finalisé, discuté en Conseil des ministres puis transmis au Parlement. Si chacune des 2 assemblées parlementaires débat le texte, le Gouvernement choisit de le déposer dans l'assemblée de son choix, selon la stratégie envisagée sauf cas particulier. En effet, les députés examinent les projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale avant les sénateurs qui sont les premiers à recevoir les textes concernant l'organisation territoriale.

Le dépôt d'une proposition de loi

À la différence d'un projet de loi, une proposition de loi émane des députés ou des sénateurs. Elle peut ainsi être élaborée par un parlementaire seul ou par un groupe de parlementaires d'une même chambre et doit être déposée, en premier lieu, au Bureau de l'Assemblée à laquelle appartiennent les auteurs du texte. De ce fait, si ce dernier est proposé par un groupe de députés, il sera alors obligatoirement déposé au Bureau de l'Assemblée nationale. Toutefois, comme pour le projet de loi, la première assemblée à examiner une proposition de loi de finance ou de financement de la sécurité sociale est obligatoirement l'Assemblée nationale quand une proposition de loi concernant l'organisation territoriale sera débattue au Sénat avant d'être examinée par les députés. 

Si le passage par le Conseil d’État est obligatoire pour un projet de loi, la révision constitutionnelle de 2008 permet au Président d'une assemblée parlementaire de soumettre une proposition de loi au Conseil d’État, sauf désaccord de l'auteur du texte. Toutefois, la seule obligation liée au dépôt d'une proposition réside dans le fait que le texte n'ait pas pour conséquence de diminuer les ressources publiques ou d'aggraver une charge publique, la recevabilité de la proposition de loi appartenant au Bureau de l'assemblée parlementaire l'ayant reçu.

Le passage en commission parlementaire 

Le projet ou la proposition est publié officiellement avant d'être soumis à l'examen de la commission permanente ou spéciale la plus adaptée pour discuter et modifier, si besoin, son contenu. Le choix de la commission est, quant à lui, du ressort du Président de l'Assemblée nationale ou du Sénat. Au sein de ce dernier, il existe ainsi 7 commissions parlementaires :

• la commission des affaires culturelles ;
• la commission des affaires économiques ;
• la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées ;
• la commission des affaires sociales ;
• la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire ;
• la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation ;
• la commission des lois constitutionnelles, de la législation, du suffrage universel, du règlement et de l'administration générale.

Au sein de l'Assemblée nationale, les 8 commissions portent sensiblement sur les mêmes sujets :

• commission des affaires culturelles ;
• commission des affaires économiques ;
• commission des affaires étrangères ;
• commission des affaires sociales ;
• commission de la défense nationale et des forces armées ;
• commission du développement durable et de l'aménagement du territoire ;
• commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire ;
• commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.

La commission chargée du texte est désignée comme la commission saisie au fond, mais le président de l'Assemblée peut également saisir d'autres commissions pour avis. D'autre part, une commission spéciale peut être créée, celle-ci rassemblant des membres de différentes commissions permanentes. Les membres de la commission saisie au fond désignent un rapporteur parmi les parlementaires inscrits dans cette commission. Celui-ci reçoit les auteurs du texte et les interroge sur les objectifs du projet ou de la proposition de loi, ainsi que sur les raisons de son écriture. Il peut aussi recevoir des personnes qui pourraient être concernées par l'application de la loi. Avec ces éléments, il prépare un rapport dans lequel il fait part de son avis et propose des modifications du texte. Le rapporteur de la commission va ainsi présenter le contenu du texte, les domaines d'applications et les modifications majeures qu'il envisage. Ces modifications du texte sont appelées des amendements. 

Après cette présentation, tous les membres de la commission étudient le projet ou la proposition, article par article, en proposant des amendements pour chacun d'eux. Ces derniers sont soumis aux votes de la commission avant que le vote se tourne vers l'article dans son ensemble. Durant cette phase, le rapporteur organise les débats et prend note des votes. À l'issue des discussions, 3 chemins sont alors possibles : le rejet du texte, l'adoption avec amendements ou l'adoption conforme (sans modification du texte original).

Le rapporteur rédige ensuite un  compte-rendu des discussions et intègre les amendements adoptés dans le texte de la proposition ou du projet qui devient alors le texte de la commission. Ce nouveau rapport diffusé à tous les sénateurs ou députés leur permet de déposer des amendements au texte de la commission qui donne ensuite son avis sur ces modifications.

L'examen en première lecture

Minimum 6 semaines après le dépôt du texte en première lecture, le texte de la commission est envoyé en discussion à l'hémicycle et est inscrit à l'ordre du jour de l'assemblée. L'examen en séance publique débute alors et se compose de 2 phases : la phase d'examen général et la phase d'examen détaillé. 

La phase d'examen général

Durant la phase d'examen général, le Président de l'Assemblée nationale ou du Sénat invite alors le ministre ou le parlementaire à l'origine du texte de loi à monter à la tribune pour le présenter devant la totalité de l'assemblée parlementaire, en précisant les amendements ajoutés après la publication du rapport de la commission. Suite à cela, le rapporteur de la commission monte lui aussi à la tribune pour présenter et défendre son avis ainsi que les amendements rédigés puis votés au sein de la commission. Dans le cas d'une proposition de loi, l'ordre de passage est inversé. 

D'autres députés (ou sénateurs si le texte est déposé en première lecture au Sénat) sont en droit d'intervenir en s'inscrivant dans la discussion via leur président de groupe. Si la Conférence des présidents se charge de l'organisation générale des discussions, fixant et répartissant le temps de parole entre les différents groupes politiques selon leurs effectifs, l'ordre de passage des intervenants est, quant à lui, décidé par le président de la chambre parlementaire, qui se doit de créer une alternance entre le passage des divers groupes politiques. 

Au cours de cette phase, les parlementaires sont en capacité de déposer des motions de procédures. Une motion de rejet préalable entraîne le rejet du texte avant même qu'il n'atteigne la phase d'examen détaillé, quand la motion de renvoi suspend les débats et renvoie le texte en commission. Si aucune motion de procédure n'est déposée ou adoptée, le projet ou la proposition de loi passe alors en phase d'examen détaillé. 

La phase d'examen détaillé

Jusqu'au 3e jour ouvrable avant le début de la séance publique, chaque personne participant au débat (membres de la commission saisie au fond, députés ou sénateurs à titre individuel, membre du gouvernement…) est en droit de déposer des amendements au texte qui seront votés suite au débat, à condition qu'ils justifient d'une recevabilité financière, tout comme lors du dépôt d'une proposition de loi. Seuls les amendements déposés par le Gouvernement n'ont aucunement besoin de répondre à cette règle.

Le Président de l'assemblée parlementaire concernée appelle, un par un, les articles du texte de la commission (ou du texte de loi original si aucun amendement n'a été apporté par la commission) et présente les amendements déposés pour celui-ci. Les parlementaires peuvent alors s'inscrire dans la discussion avec un temps de parole limité à 2 minutes. Si 2 orateurs d'avis contraires se sont exprimés à la tribune, le président est en droit de clôturer la discussion. De même, un orateur peut demander la fin des discussions. Après la présentation et les discussions sur l'article, le président énumère les amendements y étant liés. Pour chaque amendement, il invite son auteur à s'exprimer pendant 2 minutes puis vient le tour du rapporteur de la commission, du ministre concerné et d'un orateur hostile à l'amendement. Les discussions sur un amendement terminées, les députés ou les sénateurs votent. Si la majorité est atteinte, l'amendement est adopté sinon, il est rejeté et supprimé du texte.

Les modalités de vote du texte

Et ce parcours se répète pour tous les amendements jusqu'au dernier de l'article qui est ensuite voté dans son ensemble, en prenant compte des modifications adoptées. Le processus recommence ainsi pour tous les articles avant que le vote se porte sur l'ensemble du texte de loi. Tous les votes se font à main levée, par un vote assis debout, par voie électronique ou via un vote dit solennel. 
Par ailleurs, l'ordre dans lequel les amendements et les articles sont votés n'est pas laissé au hasard. Les discussions se portent d'abord sur les articles et les amendements dont les dispositions sont les plus éloignés du texte initial. Ainsi, si un amendement supprime un article n'ayant pas encore été discuté, cet article avorté et les amendements en découlant disparaissent du programme des discussions et des votes. En revanche, les parlementaires peuvent voter l'ensemble du texte avant de procéder au vote des articles et des amendements. 
 
Si le projet ou la proposition de loi obtient la majorité des voix des membres de la chambre parlementaire présents dans l'hémicycle, le texte est adopté sous sa forme initiale ou amendée si des modifications ont été votées. Dans le cas contraire, il est rejeté. Un député est en droit de demander à ce que le quorum soit vérifié s'il estime qu'il n'y a pas assez de parlementaires dans l'assemblée pour voter le texte. Toutefois, tous les parlementaires de son groupe doivent être présents dans l'hémicycle pour qu'il puisse effectuer une telle demande. Si la demande est acceptée et que le quorum n'est pas atteint, le vote est repoussé à la séance suivante. Sinon, le voyage du texte de loi continue pour être examiné par la seconde chambre parlementaire. 

Navette, seconde lecture et commission mixte paritaire

Le texte adopté par la première chambre (et non le texte de loi initial) est ensuite déposé au Bureau de la seconde chambre parlementaire. Le processus engagé dans la première chambre recommence alors : examen par le rapporteur puis par la commission, votes des amendements et du texte par la commission, discussion en séance publique au minium 4 semaines après le dépôt du texte au Bureau avec des phases d'examen général et d'examen détaillé et enfin le vote de l'ensemble du projet ou de la proposition de loi. 

Si les 2 chambres opposent toutes les deux un refus au texte de loi, celui-ci est définitivement rejeté. Si la seconde chambre adopte le même texte de loi que la première assemblée ou le texte de loi initial sans aucune modification, le projet ou la proposition de loi est définitivement adopté en première lecture et la loi suit la procédure de promulgation. 

Sinon, le texte et ses modifications sont renvoyés à la première assemblée pour une seconde lecture portant uniquement sur les nouveaux amendements proposés. Les lectures (1re, 2e, 3e lecture...) font référence à chacun des examens du texte par une assemblée. La navette, désignant quant à elle les voyages du texte de loi entre les 2 chambres parlementaires, continue jusqu'à ce que les 2 assemblées adoptent le même texte.  

La procédure de conciliation et la commission mixte paritaire 

Parmi les procédures à sa disposition pour accélérer le processus (recours au 49.3, vote bloqué...), le Gouvernement peut en premier lieu faire usage de la procédure de conciliation et demander la création d'une commission mixte paritaire (CMP), après que chacune des assemblées ait effectué 2 lectures du texte comme le prévoit la Constitution de 1958. Composée de 7 sénateurs, de 7 députés et d'autant de suppléants, celle-ci respecte l'équilibre des groupes politiques des 2 assemblées. 4 des députés appartiennent, en effet, à la majorité quand 3 viennent des groupes de  l'opposition. De même, la CMP intègre 4 sénateurs de la majorité et 3 de l'opposition.

Elle a pour mission d'arriver à un consensus sur le texte de loi et de rédiger un texte de compromis. Pour cela, les parlementaires de cette commission choisissent de revenir au texte initial, à l'une ou l'autre des versions adoptées par les 2 assemblées ou d'écrire de nouveaux amendements et articles à la loi. Ces réunions se déroulant sous le signe du compromis, peu de votes sont réalisés durant cette phase pour laquelle 2 issues majeures sont possibles, celles-ci s'accompagnent de multiples conséquences avant que la loi puisse être promulguée. 

• Premier cas : la commission réussit à créer un texte de compromis

Elle rédige et publie un rapport intégrant ce texte. Le Gouvernement peut soumettre ce texte de compromis au Parlement ou y renoncer. Dans le second cas, la navette reprend là où elle s'était arrêtée. Dans le premier cas, le député-rapporteur ou le sénateur-rapporteur de la CMP présente le texte à la tribune de son assemblée, cette présentation étant ensuite suivie d'une intervention du Gouvernement et des parlementaires s'étant inscrits pour intervenir dans la discussion. Durant cette phase, seuls le gouvernement et les personnes autorisées par le Gouvernement peuvent déposer de nouveaux amendements. Comme lors des premières lectures, les discussions et les votes portent sur les amendements puis sur le texte dans son ensemble. Si les 2 assemblées adoptent le même texte et les mêmes amendements, le projet ou la proposition de loi est définitivement adopté et passe en phase de promulgation. 

En revanche, si le texte de compromis est rejeté par l'une des 2 assemblées ou que ces dernières n'arrivent pas à se mettre d'accord sur certains amendements, la procédure de conciliation échoue.

• Second cas : la procédure de conciliation a échoué

Si la procédure de conciliation a échoué pour les raisons expliquées ci-dessus ou parce que la commission paritaire n'a pas réussi à trouver de consensus, le Gouvernement est en droit de donner l'avantage à l'Assemblée nationale. Le dernier texte adopté avant la procédure de conciliation passe alors en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale puis au Sénat en respectant le processus ordinaire du vote des lois. Pour finir, il revient à l'Assemblée pour une lecture définitive portant sur le texte de compromis ou sur le texte adopté lors de la nouvelle lecture, mais ne peut adopter des amendements autres que ceux adoptés lors de la nouvelle lecture au Sénat.

La promulgation de la loi

Une fois le texte de loi adopté, il est envoyé au secrétaire d’État qui se charge de le transmettre au Président de la République pour signature. Ce dernier dispose d'un délai de 15 jours pour promulguer la loi et la faire publier au Journal officiel. Toutefois, plusieurs leviers viennent parfois bloquer ce processus.  

La saisine du Conseil constitutionnel

Dans l'élaboration des lois, le Conseil constitutionnel a pour mission de vérifier que le texte adopté ne va pas à l'encontre des dispositions contenues dans la Constitution française. Si cette vérification est réalisée automatiquement lorsqu'il s'agit de lois dites organiques, elle devient facultative pour toutes les autres lois ordinaires (voir les différents types de lois). Mais durant les 15 jours de délai avant la promulgation d'une loi, certains acteurs du Gouvernement ou du Parlement sont en droit de saisir le Conseil constitutionnel : le Président de la République, le Premier ministre, le Président du Sénat ou de l'Assemblée nationale, 60 députés ou 60 sénateurs.

Suite à cette saisine, le Conseil a un mois (ou 8 jours si le Gouvernement le demande) pour rendre un avis sur le texte de loi. Si la loi est jugée conforme à la Constitution, elle est promulguée. Dans le cas contraire, elle peut être jugée comme totalement irrecevable, car ne respectant pas la Constitution. Dans ce cas, la procédure législative recommence à zéro sauf si le motif pour lequel elle a été jugée non conforme est un obstacle majeur demandant le vote ou la modification d'une autre loi ou de la Constitution. Si le texte est jugé partiellement conforme à la Constitution, la loi peut être promulguée en supprimant les articles et amendements jugés comme allant à l'encontre de la Constitution. Par ailleurs, les décisions prises par le Conseil constitutionnel ne peuvent faire l'objet de recours et doivent être appliquées. 

La nouvelle délibération

Si le texte a été jugé comme anticonstitutionnel (partiellement ou totalement), le Président de la République est en capacité de demander une nouvelle délibération du Parlement. Chacune des chambres va alors reprendre le processus législatif ordinaire (dépôt de texte, commission, séance publique, navette, commission mixte…) pour statuer sur tout ou une partie du texte. Selon le site de l'Assemblée nationale, cette mesure n'a été utilisée que 3 fois depuis 1958.

Les procédures particulières d'adoption des projets et propositions de loi

En plus de la création d'une commission mixte paritaire pour écourter les débats au Parlement, le Gouvernement possède d'autres leviers d'accélération du processus législatif comme l'engagement de sa responsabilité en utilisant l'article 49.3 de la Constitution, le vote bloqué permis par l'article 44.3 de la Constitution ou la prise de mesures par ordonnance. Ces procédures sont également complétées par la procédure d'examen simplifiée pouvant être engagée par le Gouvernement, la Conférence des présidents, le président d'un groupe parlementaire ou le président de la commission saisie au fond. Toutes ces procédures modifient les délais et le processus législatif habituel. 

D'autre part, certaines lois comme les lois constitutionnelles, les lois dites de programmation ou les lois autorisant la ratification de traités internationaux ne suivent pas la procédure législative ordinaire.